有关施工图审查必要性的争论随着3月26日国务院办公厅《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）的出台将迎来大结局。为了实现在2019年上半年将工程项目审批时限压缩在120个工作日内，《实施意见》提出要进一步精简审批环节，要求“试点地区在加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验。”

这是近年来国务院首次明确提出要取消施工图审查制度，而且对取消施审之后的责任落地提出了解决办法，即告知承诺制以及设计师终身负责制。

2017年10月，国务院令对《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》中有关施工图审查的部分进行了修改，取消了其中“应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。”即相关部门不必对施工图进行审查，没有了法定义务和责任。住建部于2018年12月29日又一次修订《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》，提出“逐步推行以政府购买服务方式开展施工图设计文件审查”。直至此次《实施意见》提出“将加快探索取消施工图审查”，从政府行政审查——市场操作政府监管——政府购买——取消，施工图审查将走完其全生命周期。

取消的原因与背景

近两年政府全力提升营商环境，而施工图审查的改进是提升营商环境的重要环节，在保留施审环节的前提下，政府购买效率最高，可以大大提升审图效率，压减施工许可审批时限，而且还可以消除因市场化运作给施工图审查工作带来的各种不良影响。但难点在于一是政府主管部门不仅增加了大量的工作而且还承担起了比以往更大的责任；二是地方财政是否愿意、值得以及负担得起这笔费用。从去年底提出政府购买服务至今，据了解，除了之前就率先实施政府购买服务的湖南、山东、重庆、浙江、青海、吉林等省，很多省份在着手推行，真正执行的省份并不多，而且在执行过程中以上两个问题明显地表现了出来。

在采访中，很多方面都普遍有同样的反映：大城市财政比较宽裕，付出这点钱也许没有问题，但是对于小城市、区、县、镇，连教师的工资都发不出怎么可能还会付施工图审查费？当然，管理部门不会说不付，只是说以后付，或今年不付，明年再付。大量的施工图审查单位是市场行为，今年不吃饭了等明年再吃？那不可能。所以审图公司便有选择地为能付得起的政府审图，付不起或拖欠的就不审。而有些省市原来就有隶属于政府主管部门的审图机构，就只能全部自己审，不论是否具备能力，因为量大而且要求审结的时限又非常紧张，只能非常粗略或直接盖章，审图便流于形式，相比过去由建设单位委托，更加不能保证质量。

取消的过程和时间

根据目前实施购买服务情况的反馈，再根据目前建设项目审批制度改革的推进力度，要求在今年上半年完成压减行政审批时限的目标，这个过程估计应该不会太慢，不排除有些尚未实施政府购买的省市会直接取消。“政府购买”模式下，政府作为责任主体既出钱又担责，肯定是不可能长久的，几乎可以判断，“探索取消”的过程会比以往任何时候都短。

取消后的替代方式

施工图审查实施近20年，取消的声音一直存在，但出于加强工程设计质量监管的目的，一直是作为政府的一个重要抓手。那么取消之后，政府如何作为？质量责任如何落实？这也是政府一直不肯放手的重要原因。

《实施意见》的原文是“试点地区要进一步精简审批环节，在加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验。”可以理解为：为了精简审批环节，可以取消施工图审查或缩小审查范围。“缩小范围”是缩减审查内容还是减少审查项目范围？比如社会投资工程不再审查？也许两者都有可能。

不审之后，把设计质量责任由设计人员终身负责，这与前两年住建部的“五方责任主体”相一致，“谁设计谁负责”，本来设计责任就是非常明确的，在增加了审图环节之后，等于政府和审图机构为设计分担了部分责任，所以出了问题之后很多业主投诉政府，一些实力不够的设计单位也把审图机构当成了公司的“总师室”，这样一来其实责任更分散。“谁投资，谁负责”，如果说政府投资项目有审图的必要性，而社会投资项目由政府审图的必要性则需要质疑。

告知承诺的实施范围

告知承诺制是行政审批制度改革的一项非常重要的举措，也是其中最大的亮点。早在2001年在上海浦东开始试点，当时仅仅局限于几个领域，比如企业设立登记等等。2004年进行推广不断地扩大告知承诺适用的范围，2009年《上海市行政审批告知承诺试行办法》出台，试行三年后正式出台，除直接涉及公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全的行政审批事项外，对于能够通过事后监管纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的行政审批事项，都可以实行告知承诺。从上海的情况来看，告知承诺制的探索时间已经够长。

2015年，国务院对116项行政审批事项进行了改革，其中对26项实行告知承诺，2018年开始，更多地方更多事项开始推行告知承诺制，建设工程领域里建设项目选址审批、建设用地规划许可证、建筑设计方案审查、建设工程规划许可证、建设工程报建许可、建设工程勘察、设计、施工、监理招投标备案和直接发包手续办理、建设工程报监、建设工程施工许可、工程项目施工图审查、建设工程合同登记备案等都有地方开始实施。2017年，住建部发文建筑业企业资质审批进行试点，在上海、北京和浙江对建筑工程、市政公用工程施工总承包一级资质开展告知承诺审批进行试点。

所谓“告知承诺制”是指政府部门公开条件、标准，告知行政相对人具体的要求，相对人做出相应承诺会按照这些要求去做，审批部门依据承诺书直接做出行政决定，发放许可。之后在给出的一个时间段内检查达到要求。这样可以节省大量的前置审批时间。其中的核心在于将责任从行政者转移到承诺人，要以自己的诚信作为担保。告知承诺制特别考验的是政府事前告知和事后监管的能力，同时也是对承诺人的诚信度的极大考验。

《实施意见》中提出的告知承诺在此也可以有多个理解，如果不取消，则可能实施告知承诺，将审查的要求事先告知设计单位和设计人员，做出承诺直接颁给相应的许可，之后在约定的时间内（比如半年）再进行核验或抽查，如果未能达标则撤销，列入“黑名单”给予处罚。上海、广西、厦门等试点建筑师负责制的地方，其中一项改革内容即是建筑师对施工图审查内容做出承诺即颁发施工许可，之后再核验。因此试点也有一些成果。

另外，对相关的事项，比如设计企业资质审批也不排除实施告知承诺制的可能。既然建筑业资质已在试点，而设计企业无论是从质量还是安全的角度相比施工企业都要相对压力小一些，因此不排除尚未出台的工程设计资质在合并同类项、对专项资质进行缩减之后，以告知承诺制的方式实施审批。也许还有其他可能，在此暂不表述。